Предлагаем вниманию читателей тезисы некоторых выступлений участников конференции (Сн.1).
B.C. Нерсесянц (член-корр. РАН, доктор юрид. наук, проф.)говорил о конституционализме как общегосударственной идеологии. Особенности конституционной модели правового государства в России во многом обусловлены тем принципиальным обстоятельством, что в стране осуществляется переход от предшествующего антиправового социализма к постсоциалистическому правовому строю. Речь идет не о совершенствовании и дальнейшем развитии уже утвердившегося права и правопорядка, а лишь о начале процесса формирования правовых начал в общественной и государственной жизни.
Своеобразие и достоинство новой российской Конституции состоит в том, что основные характеристики всего конституционно регламентируемого пространства в целом и правовой государственности в особенности даются в ней с позиций и под углом зрения прирожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека как высшей ценности.
Конституционализм как идеология уважения, соблюдения и защиты Конституции является по существу общегосударственной, надпартийной идеологией любого правового государства. Для утверждения конституционализма необходимо сформировать надлежащую нормативно-правовую базу и механизмы защиты конституционного строя от всех должностных лиц всех ветвей и уровней власти за неуважение к Конституции, нарушение конституционных норм, процедур и порядков.
Стратегическая задача состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции, доступными конституционными средствами ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия Парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования формирующейся системы российской правовой государственности.
И.А. Умнова (ученый секретарь Ученого совета РПА
Минюста РФ, президент 'Союза конституционалистов', доктор юрид. наук, проф.) обратила внимание участников конференции на трудности становления российского конституционализма и предложила пути совершенствования Конституции. Глубинные причины трудностей в становлении российского конституционализма коренятся в особенностях восприятия в России выработанных мировой практикой ценностей демократии, прав и институтов гражданского общества. Для российского правового сознания и правовой культуры характерно особое, условно говоря, 'незападное' отношение к Конституции и степени вживания ее основ в общественную и государственную жизнь. Голосовавшие 'за' или 'против' Конституции люди вряд ли разбирались, что означает замена советской системы представительной и исполнительной власти президентским правлением, едва ли большинство населения увидело новые особенности конституционного регулирования прав и свобод, последствия закрепления равноправия всех форм собственности и провозглашения государственного признания и защиты частной собственности. Люди интуитивно связывали принятие новой Конституции с будущим улучшением их жизни. Однако отсутствие улучшения жизни людей дает сегодня оппонентам действующей российской Конституции почву утверждать о необходимости принятия нового Основного Закона государства, который якобы должен устранить порочный строй. Представляется, что такая постановка вопроса едва ли на пользу российской государственности. Конституция несовершенна - это факт. Но ее можно усовершенствовать путем внесения поправок, многие проблемы решаемы толкованием Конституционного Суда РФ, принятием федеральных конституционных и федеральных законов и т. д.
В качестве главного недостатка действующей Конституции политики, апеллирующие к народному мнению, выделяют суперпрезидентскую власть, лишающую парламент реального контроля за Президентом и исполнительной властью. Думается, что замена президентской республики на парламентскую сделает наше общество процветающим и сильным. Состояние партийной и фракционной систем свидетельствует о слишком сильной дисперсии политических сил. Кроме того, действующей Конституцией не до конца последовательно проведено разделение государственной власти. Ее баланс явно смещен в пользу Президента.
Другой тревожной тенденцией является сохранение неблагоприятных факторов, создающих угрозу российскому федерализму, государственной целостности и единству правовой системы. Одна из коренных причин видится в разногласиях в понимании конституционных основ федеративного устройства, соотношении между Федерацией и ее субъектами: начиная от трактовки государственного суверенитета и прав России как федерального центра до конкретных вопросов разделения финансов, государственной собственности, природных ресурсов между Федерацией и ее субъектами. Наблюдается общая тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав конституционным (уставным) законотворчеством субъектов РФ.
Нельзя не заметить, что проблемы утверждения российского конституционализма по ряду принципиальных вопросов связаны скорее не с ее недостатками, а с неэффективностью механизмов ее обеспечения. Именно с этих позиций следует рассматривать фундаментальную для России проблему - гарантированность прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности российского конституционализма.
Статистика показывает, что Россия оказалась в числе той группы самых слаборазвитых государств, где доход на одного человека в среднем составляет ниже 1 долл. за день. Криминализация общества как еще один фактор незащищенности человеческой жизни в России заставляет по новому посмотреть и на проблему отмены смертной казни как средства наказания. В качестве промежуточной меры гуманизации российского права важное значение имело учреждение института присяжных заседателей. Однако, как свидетельствуют факты, у нас не так-то просто проходит внедрение европейских стандартов прав и свобод человека, их гарантирование.
Рассматривая российский конституционный строй с точки зрения мировых и европейских стандартов конституционализма, нельзя не остановиться еще на одном, как представляется, глобальном аспекте утверждения демократического правового государства - формировании ответственной государственной власти. В этом смысле речь, должна идти о двух формах ответственности государственной власти: публичной (перед народом и гражданами) и правовой. Позитивным является тот факт, что в отдельных субъектах Федерации (например, Калининградской области), самостоятельно закрепляют формы ответственности высших должностных лиц и органов государственной власти за нарушение Конституции России и федеральных законов.
Проблемы утверждения конституционализма в России необходимо решать максимально через рычаги текущего законотворчества и правоприменения. Но если для этого потребуется внесение поправок в Конституцию России, то такая политика должна проводиться с учетом уроков пятилетнего действия российской Конституции и предыдущей истории отечественной государственности. В этом смысле не стоит торопиться, ибо, думается, прежде чем отрезать, мы ее еще семь раз не примерили.
Анализу основных причин расхождений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации, путям конституционной реформы и механизмам ее реализации был посвящен доклад В.Н. Лысенко (зам. председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы РФ). Им, в частности, были изложены два подхода политиков и исследователей по вопросу конституционного реформирования российского федерализма.
1. Объявление моратория (на пять-десять лет) на изменение Конституции РФ и конституций (уставов) регионов. Это объясняется сложившимся хрупким равновесием в отношениях между федеральным центром и регионами, а также между самими регионами, что может быть взорвано какими-то радикальными шагами как со стороны центра, так и со стороны регионов.
2. Поиск консенсуса между различными политическими и региональными силами страны. Для этого нужно начать подготовку реформы конституционных актов, как в федеральном, так и в региональном аспектах.
Для решения всего комплекса конституционных проблем предлагается созвать авторитетный представительный орган, подобный Конституционному Совещанию 1993 г., в работе которого приняли бы участие представители всех ветвей федеральной власти, субъектов Федерации. Ибо этот вопрос не может решаться путем поиска компромисса в интересах РФ и ее субъектов. Результатом работы такого совещания могло бы стать представление Президентом России в Государственную Думу пакета поправок в Конституцию РФ, а главами субъектов Федерации - в свои законодательные собрания поправок в конституции (уставы) регионов.
Эта тема была продолжена В.В. Лапаевой (академик Международной академии информатизации, доктор юрид. наук). Главным нервом ситуации является наличие очевидных дисбалансов в распределении властных полномочий между Президентом с одной стороны, правительством и парламентом страны с другой. Руководствуясь мудрым принципом 'лучшее - враг хорошего', надо идти по пути правового совершенствования действующей Конституции, используя те возможности, которые дает процедура внесения в нее поправок. Значительная часть предлагаемых в настоящее время поправок в той или иной мере предусматривает расширение полномочий парламента в его взаимоотношениях с Президентом и правительством. С подобным подходом в принципе следует согласиться. Однако никак нельзя согласиться с обнаруживаемым при этом нашими парламентариями стремлением не столько укрепить таким образом положение парламента в системе разделения властей, сколько, воспользовавшись ситуацией, усилить себя в парламенте. Особую настороженность вызывает то, что общий замысел кампании по изменению Конституции сводится прежде всего к существенному изменению формы правления в стране: предлагается отказаться от президентской республики и перейти к парламентской форме правления.
Принципиально важно, чтобы была концепция, ориентированная на президентскую республику и соответствующую ей конституционно-правовую модель разделения властей. Это означает, что поправки к действующей Конституции оправданны лишь в той мере, в какой они устраняют ее правовые дефекты: восполняют пробелы, ликвидируют противоречия, восстанавливают нарушенный баланс прав и обязанностей субъектов конституционно-правовых отношений, укрепляют механизмы взаимных сдержек и противовесов между различными ветвями власти. Ясно, что сами поправки не должны вносить дополнительную асимметрию и дисбаланс в государственно-правовую конструкцию действующей Конституции.
В сложившихся условиях Конституционный Суд мог бы взять на себя важную нагрузку по правовой корректировке заложенной в Конституции конструкции разделения властей в процессе разрешения споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также путем ее толкования.
Между тем действующая конституция является главным достижением всего постсоветского периода и служит важнейшим фактором стабилизации государственной и общественной жизни в условиях тотальной неопределенности. Кроме того, всякая новая Конституция, принятая в нынешней ситуации, будет хуже действующей. Поэтому в сложившихся условиях концепция совершенствования конституционно-правовых отношений должна быть ориентирована на максимальное использование и развертывание правового потенциала действующей Конституции и взвешенное обдуманное внесение поправок, где без них нельзя обойтись.

Конституционно-правовой реформе в России и некоторым вопросам теории государства и права с позиций историко-философского подхода было посвящено выступление Г.И. Муромцева (доктор юрид. наук, проф.). Российские реформы, в том числе конституционно-правовая, находятся в процессе своего осуществления и отражают движение общества от одного качественного состояния к другому. Российская действительность является подтверждением исторической закономерности об исключительной самостоятельности государства в переходные исторические эпохи, что обусловлено отсутствием у государства на первых порах адекватной социальной базы. Эту базу в лице так называемого среднего класса государство должно создать само. Поэтому реформы, включая конституционно-правовую, преобразуя общество, направлены одновременно на создание государства иного исторического типа. Право выступает при этом орудием не только реформ, но и преобразования себя самого. Иными словами, право есть форма (одна из форм) социальных преобразований, причем реформа в области права имеет и собственное содержание. Уникальная особенность российских реформ состоит в характере социальных сил, которые их возглавляют.

Один из парадоксов нынешнего развития России состоит в том, что отрицание большевизма как системы власти и метода социальных преобразований сочетается с нередким воспроизведением этих методов в процессе реформ. Российские демократы, выступая за верховенство права, не раз демонстрировали пренебрежение к законности, достойное их большевистских противников. Так, уже первый шаг - развал СССР был осуществлен по-большевистски, неправовыми методами.
В условиях исключительной самостоятельности государства праву присуща крайне низкая эффективность вследствие разбалансированности прежде всего на 'стыках' правовой системы и общества, а также между элементами самой правовой системы - доктриной и формально действующими нормами. Достаточно сказать, что 17 из 21 конституции субъектов РФ содержат положения, противоречащие Конституции РФ. Немало таких положений и в уставах субъектов Федерации, в договорах о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами. Все это свидетельствует о глубоком кризисе государственной власти, несовершенстве и крайне низкой эффективности института конституционного контроля в его сегодняшнем виде.
Следовательно, преодоление переходного периода и выход из системного кризиса невозможны без преодоления разрыва между правом с одной стороны, и социальными интересами - с другой, общественными представлениями о справедливости и их отражением в праве.

Опыту конституционного реформирования в странах СНГ было посвящено выступление Н.А. Михалевой (доктор юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации). Было, в частности, отмечено, что обобщение конституционной практики стран СНГ, равно как и западных демократий, имеет не только познавательное, но и научно-практическое значение. Мировой опыт конституционного развития обогащается новыми выводами и предложениями, рожденными в специфических условиях отдельных стран СНГ, раздвигает горизонты теории и практики, позволяет прогнозировать направления развития конституционного законодательства. Новые конституции стран СНГ поднимают на более высокий уровень демократию, правосознание и правопорядок. Создают прочные гарантии государственного единства, политической стабильности, реальности осуществления конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, их социальной защищенности. Конституции служат средством целенаправленного воздействия на общественные отношения, условием согласия всех социальных слоев общества. Они оказывают стабилизирующее воздействие на политическую жизнь страны.

Сопоставляя конституции стран СНГ и Российской Федерации, Н.А. Михалева предлагает: 1) избавиться от конституционных иллюзий и не спешить с реформированием Конституции; 2) предусмотреть народную конституционную законодательную инициативу; 3) отразить в Конституции членство России в Совете Европы, Союзе Беларуси и России и возможность передачи части своих полномочий общим органам региональных сообществ; 4) ввести в Конституцию главу, посвященную характеристике статуса субъектов Федерации, как это было в прежних конституциях; 5) ограничить полномочия Президента и расширить контрольные функции парламента; 6) ввести в Конституцию главу, посвященную принципам внешней политики государства;
7) включить органы местного самоуправления в единую систему органов государства.
Н.С. Соколовой (вице-президент РПА
Минюста РФ, канд. юрид. наук) сделан вывод о нарушении основополагающих конституционных принципов федерализма: государственной целостности, равноправия субъектов РФ, разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов.
Предлагается повысить контрольные функции органов юстиции за качеством и законностью принимаемых договоров, наложить мораторий на договорный процесс до принятия Федерального закона 'Об общих принципах заключения договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами', рассмотреть заключенные договоры и соглашения на предмет их соответствия Конституции РФ.
Приоритетными направлениями должны стать: а) формирование единого эффективного правового пространства РФ, основанного на соблюдении верховенства Конституции и федеральных законов; б) органичное сочетание централизации и децентрализации на основе соблюдения конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий; в) развитие организационно-правовых гарантий обеспечения единства государственной власти РФ и создание дееспособной исполнительной вертикали, системы органов исполнительной власти, обеспечение принципов единства судебной власти и усиление ее роли как ветви власти; г) правовое обеспечение равноправия субъектов РФ; д) совершенствование организационно-правового механизма кооперации и развитие отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон федеративных отношений; определение пределов вмешательства договорных форм регулирования федеративных отношений в конституционно-правовое пространство РФ и согласительных процедур взаимодействия. В этой связи на федеральном уровне необходимо ускорить принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов, конкретизирующих положения Конституции РФ по укреплению федерализма.
Конституционный строй России: нормативная модель и политическая реальность - тема выступления Н.В. Варламова (старший научный сотрудник РПА
Минюста РФ). Конституция РФ, как это ни парадоксально, отвечает требованиям, предъявляемым в современных условиях к нормативной модели государственности: конституирует правовую форму организации публичной власти, и она реализуема. Другими словами, Конституция РФ предусматривает достаточно жесткие ограничения, позволяющие власти, не выходя из правового пространства, быть одновременно гибкой, вариативной, способной адаптироваться к меняющейся исторической ситуации, приспосабливаться к новому соотношению социально-политических сил и интересов.
Современная писаная конституция (конституция в формально-юридическом смысле) являет собой своеобразный компромисс между требованиями и принципами конституционализма и реальным соотношением политических сил в обществе. Политическое взаимодействие всегда асимметрично. Та или иная группа занимает более сильные позиции и, естественно, стремится использовать их, чтобы обеспечить, в частности, конституционно, свои интересы. При этом власть может остаться в 'правовом пространстве', а может и выйти за его пределы.
Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную в Конституции РФ форму правления: от парламентской до суперпрезидентской республики. Очевидно, наша форма правления может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций, и политическая практика постоянно демонстрирует попытки изменения ее конфигурации. Важным средством нейтрализации любых нарушений принципа разделения властей является ст. 10 Конституции. Будучи включенной в гл. I, она служит основанием для толкования всех других норм Конституции и разрешения любых споров государственных органов о компетенции.
Своеобразен политический режим современной России. Конституция провозглашает режим демократического социального правового государства. Однако на деле российский политический режим содержит в себе элементы всех (кроме тоталитаризма) его разновидностей (авторитарный, полицейский, сверхлиберальный, социальной демократии). Вопрос о том, какие элементы политического режима и в каком виде возобладают, пока остается открытым.
Много вопросов вызывает организация местного самоуправления. Конституция исходит из негосударственной концепции местного самоуправления, осуществляемого в дополнение к государственному управлению в административно-территориальных единицах. Однако Федеральный закон наделяет органы местного самоуправления полномочиями государственного управления на соответствующей территории. В таком случае выделение их из единой системы органов государственной власти кажется не совсем логичным.
Российская конституционная модель организации и осуществления власти может развиваться и в русле современного конституционализма, и в духе характерной для России тенденции к монополизации и бесконтрольной власти, авторитарности управления. Какое из этих направлений окажется реализованным, зависит от формирующегося гражданского общества.

Е.В. Гриценко (заведующая отделом Государственного института регионального законодательства администрации Иркутской области, канд. юрид. наук) в своем выступлении, посвященном проблемам взаимодействия органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации, отметила, что эффективность управления прежде всего зависит от того, насколько четко организованы все три уровня управления (центральный, региональный и местный), на каких началах и каким образом распределены между ними полномочия и ответственность, насколько развита система взаимосвязей между уровнями власти. Если вопрос о механизмах разграничения полномочий и формах взаимодействия федерального и регионального уровней государственной власти получил определенное разрешение в законодательстве, в том числе непосредственно в Конституции РФ, то направления и формы взаимосвязи органов регионального и муниципального управления до сих пор практически не нашли закрепления в законодательстве. А это положение в свою очередь вызвано отсутствием как у законодателей, так и у практиков комплексного подхода к решению указанных проблем. Поэтому важной задачей конституционно-правовой реформы в Российской Федерации на современном этапе является создание эффективной системы управления. Е.В. Гриценко, в частности, была затронута программа эффективного разграничения полномочий как предпосылки эффективного взаимодействия и выделены типы взаимодействия между органами регионального и муниципального управления: государственная поддержка местного самоуправления (правовая, организационная, материальная, финансовая); координация и сотрудничество - информационный обмен, совместные заседания, согласительные процедуры, договоры (соглашения) представительства (консультативные органы) при органах регионального управления, право на обращение в органы регионального управления; контроль за местным самоуправлением (правовой и отраслевой - предметный).

А.И. Мячин (начальник государственно-правового управления Костромской областной Думы) в своем докладе, посвященном анализу обеспечения действия Конституции, подчеркнул, что Конституция до сих пор не обрела должной законодательной поддержки в виде федеральных конституционных и федеральных законов РФ. На сегодняшний день принято только 7 из 12 федеральных конституционных законов и 17 из 45 федеральных законов. По-прежнему остается проблемой качество федерального законодательства. Например, в июле-ноябре 1998 г. было принято 69 федеральных законов, 45 из которых - в виде внесения изменений и дополнений в уже действующие законы. Трудно обвинять в этом только Государственную Думу. Очевидно, что в настоящее время исполнительная власть слабо занимается законопроектной работой.

Кроме того, А.И. Мячин остановился на проблеме развития регионального законодательства, которое 'имеет право на жизнь вопреки изоляции'. В этой связи субъектам Федерации необходима помощь, и РПА

Минюста РФ, и Минюста РФ и других федеральных органов.
Ю.А. Ильин (заместитель начальника государственно-правового управления Костромской областной Думы) затронул вопросы взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ (на примере Минюста РФ и областной Думы), изменения дисбаланса отдельных федеральных институтов государственной власти, а также международно-правовые аспекты действующей Конституции РФ и правовые последствия вступления России в Совет Европы. Им, в частности, была предложена концепция обновления федеративных отношений, основными моментами которой являются учет особенностей субъектов Федерации (территория, население, экономический потенциал, природные ресурсы); установление для всех единых норм федерального законодательства; создание внутреннего механизма консолидации региональных и местных политических элит на путях экономического возрождения, защиты прав и свобод граждан и народов; выделение комплексных пакетов проблем по субъектам Федерации (по их самообеспеченности, по готовности для инвестирования, инвестиционным возможностям) и т.д.
Проблемам взаимодействия и взаимодополнения институтов власти на государственном, региональном и местном уровнях, разрыва между конституционным статусом института власти и его реальным правовым положением, отсутствия или неполноты конституционно-правовых механизмов, реализующих принцип субсидиарности, провозглашенный в Европейской хартии о региональном управлении и в Европейской хартии местного самоуправления на примере Удмуртской Республики, был посвящен доклад В.А. Пономарева (заместитель Председателя Государственного совета Удмуртской Республики, проф., заслуженный деятель науки Удмуртской Республики).

Некоторым теоретическим аспектам гарантий защиты прав местного самоуправления. А также анализу регионального законодательства, судебной практике Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ по указанным вопросам было посвящено выступление Е. Шугриной (зав. кафедрой теории и истории государства и права, государственного и административного права Алтайской академии экономики и права, члена экспертного совета Комитета по федерализму Совета Федерации, канд. юрид. наук).

Е. Шугрина, в частности, подчеркнула, что значительное место среди судебных решений занимают постановления Конституционного Суда РФ, касающиеся различных аспектов местного самоуправления. Так, постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. является важным документом при решении вопросов формирования системы органов местного самоуправления; постановлением по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона 'Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ' (с изменениями от 22 апреля 1996 г.) от 30 мая 1996 г. установлены пределы компетенции федеральных органов государственной власти в части осуществления правового регулирования местного самоуправления; постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г. 'О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике' от 24 января 1997 г. имеет большое политическое и юридическое значение для определения территориальных основ местного самоуправления; постановление по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. 'Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления' от 3 ноября 1997 г. установило возможность назначения выборов в органы местного самоуправления в судебном порядке и т.д.
Вместе с тем Е. Шугрина отметила, что на практике чаще всего обращаются не в Конституционный Суд РФ, а в суды общей юрисдикции или в арбитражные суды. Причем правом на судебную защиту пользуются все более активно как органы местного самоуправления, так и граждане, а также общественные объединения, представляющие жителей муниципальных образований. Большинство споров касаются вопросов организации деятельности местного самоуправления (назначения выборов, референдумов, регистрации уставов муниципальных образований, назначения должностных лиц, формирования структуры органов местного самоуправления и т.п.), а также установления местных налогов и сборов, представления и исполнения местных бюджетов.
Анализ судебной практики по вопросам местного самоуправления позволил Е. Шугриной сделать вывод о некомпетентности судебной власти в вопросах местного самоуправления. Так, например, из 15 судебных дел, рассмотренных в Московском областном суде, семь обжалованы в Верховном суде РФ, и все жалобы удовлетворены. По мнению Е. Шургиной, суды надзорной инстанции не используют аналогию права, результаты судебных процессов и решения судов первой инстанции, но изыскивают только нарушение норм процессуального законодательства и отменяют решения. Более правильно, на ее взгляд, сущность и особенности местного самоуправления понимают судьи конституционных (уставных) и арбитражных судов.
Правовое регулирование контрольных функций: региональный аспект - тема выступления М.Л. Слепцова (начальник юридической службы администрации Хабаровского края). Им отмечено, что положения об общем и региональном государственном контроле так или иначе обозначены в Конституции РФ и конституциях, уставах субъектов Федерации. Однако степень нормативного регулирования вопросов контроля в этих правовых актах различна. Так, прямое упоминание контроля в Конституции РФ дано только дважды: в п. 'а' ст. 71, где установлено, что контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов находится в ведении РФ, и в ч. 2 ст. 132, предусматривающей, что реализация переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий подконтрольна государству. Но, по мнению М.Л. Слепцова, иные положения Конституции РФ также предполагают наличие контрольных полномочий у федеральных органов государственной власти. Например, несмотря на то, что слова 'контроль' нет в ст. 110 и 114 Конституции РФ, эта функция у Правительства РФ логически презюмируется, поскольку, не выполняя контроля, невозможно осуществлять полномочия исполнительной власти. Вместе с тем отсутствие в Конституции РФ прямого указания о контрольных полномочиях у Федерального Собрания представляется явным пробелом в праве, требующим восполнения в процессе совершенствования Конституции РФ.
М.Л. Слепцов заметил, что на уровне субъектов РФ контрольные полномочия представительных (законодательных) органов обозначены в конституциях и уставах шире. Это было обусловлено исторически и явилось результатом опасения со стороны местных парламентов, что исполнительная власть, не ограниченная широчайшим политическим контролем со стороны представительного (законодательного) органа субъекта Федерации, получит сверхвысокие полномочия и будет превалировать над властью региональных законодателей. Далее М.Л. Слепцов подробно остановился на анализе и проблемах, связанных с осуществлением контрольных функций краевой Думой и администрацией Хабаровского края. Было отмечено, что в крае возникла насущная потребность принятия закона субъекта Федерации о контроле и контрольно-надзорной деятельности, который предусматривал бы до принятия соответствующего федерального закона административно-правовое регулирование по таким вопросам совместной компетенции, как а) координация контрольно-обследовательской работы, проводимой структурными подразделениями федеральных контрольных органов и контрольными органами субъекта Федерации; б) административно-правовой статус краевых контрольных органов; в) административная ответственность за непредоставление информации контрольно-надзорным органам субъекта Федерации, воспрепятствование их работе и невыполнение предписаний.
М.Л. Слепцовым сделан вывод о том, что 'правовое регулирование государственного контроля в Хабаровском крае находится еще в самом начале большого пути, который предстоит пройти краевому законодателю в целях восполнения существующих пробелов в праве с использованием способов и возможностей регионального право-творчества'.
Проблема развития и совершенствования конституционно-правового института Уполномоченного по правам человека была освящена Н.В. Бутусовой (доцент Воронежского государственного университета, канд. юрид. наук), которая отметила, что массовые нарушения прав человека в РФ, к сожалению, свидетельствуют о значительной доли фиктивности данной конституционной нормы. Поэтому гарантии прав и свобод человека и гражданина в России нуждаются в особенно пристальном внимании и скорейшем разрешении. Уже имеющийся опыт функционирования нового демократического института Уполномоченного по правам человека в России требует прежде всего совершенствования его законодательной основы. Промедление с решением этой проблемы препятствует введению должности уполномоченных по правам человека на территории субъектов РФ, т.е. распространению данного института 'вширь'. Кроме того, это не позволяет Уполномоченному по правам человека РФ и уполномоченным в регионах России в полной мере реализовать свои функции, что ограничивает возможности защиты прав человека и создает опасность дискредитации этого нового демократического института в глазах населения.
Н. В. Бутусова предлагает дополнить Конституцию РФ специальной нормой, посвященной уполномоченному по правам человека, внести ряд изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон 'Об уполномоченном по правам человека в РФ'. Например, необходимо определить статус федерального Уполномоченного по правам человека и уполномоченных в субъектах Федерации, механизм осуществления их полномочий и гарантий деятельности, формы взаимодействия с различными государственными органами, общественными объединениями; включить положения, позволяющие формировать институт омбудсменов в муниципальных образованиях, а также по отраслевому принципу, на основании специализации института уполномоченных. В заключение темы Н.В. Бутусова отметила, что 'совершенствование российского законодательства об Уполномоченном по правам человека - не единственное средство активизации его деятельности. Однако это первый необходимый шаг, не сделав которого, мы вряд ли сможем рассчитывать на быстрое и успешное развитие этого демократического института, столь необходимого гражданам России особенно в наше трудное время'.
В докладе 'Законодательство республик России: национальное или региональное право?' Д.Н. Миронов (Республика Саха (Якутия)) рассмотрел следующие элементы: состояние разработанности вопроса на современном этапе, предпосылки и конституционная база законодательства республик, национально-региональное право, законодательство республик и обычное право. Он отметил, что государственность и законодательство республик относятся к числу активно изучаемых научных вопросов. Однако вопросы законодательства республик разработаны еще недостаточно. Дальнейшая разработка их должна способствовать более тщательному и продуктивному изучению проблем регионального законодательства, правовой системы страны в целом. По мнению Д.Н. Миронова, Конституция РФ явилась основой осуществления в республиках конституционной реформы. После ее выхода 15 республик приняли новые Конституции, а остальные в свои Основные Законы внесли изменения и дополнения, в том числе Татарстан - 30 ноября 1994 г. и 10 октября 1997 г., Республика Саха (Якутия) - 20 апреля 1994 г. Правотворчество республик в составе РФ закрепляется в нормах Конституции не только как состояние, но и как функционирующий динамичный правовой институт, выполняющий для республик и охранительные задачи. Высокое правовое положение конституций республик гарантировано в ст. 66 Конституции РФ. Статус республики определяется не только федеральной Конституцией, но и Конституцией республики, которая принимается ею самостоятельно. Основной Закон республики строится в соответствии с общим учением о Конституциях и конституционном регулировании. Республиканская конституция имеет свой предмет, свои задачи и функции. Социальное назначение конституций республик связывается с интересами многонационального народа, а также ее коренных народов. Конституции республик образуют конституционную базу всего законодательства республик и являются фундаментом, определяющим их правовые системы.В заключение Д.Н. Миронов сказал: 'Основанное на конституционно-договорном разграничении правотворческих полномочий между федеральным и республиканскими органами государственной власти законодательство республик олицетворяет реальность статуса национально-государственного субъекта РФ, поскольку по содержанию формируется как национально-региональное право и носит название самой республики. В составе какой-то республики известное место может быть отведено обычному праву определенных народов и даже этнообщностей'.
О.В. Ведерникова (руководитель отдела сравнительно-правовых исследований РПА
Минюста РФ, канд. юрид. наук) выступила с докладом 'Современные тенденции в развитии законодательства о борьбе с наркотиками и легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем (Сравнительно-правовой анализ)'. Огромные масштабы и тенденции роста незаконного производства, спроса и оборота наркотических средств и психотропных веществ вызывают глубокую озабоченность мировой общественности, поскольку представляют собой серьезную угрозу для здоровья и благополучия людей, оказывают отрицательное воздействие на экономические, культурные и политические основы общества. Незаконный оборот наркотиков тесно связан с другими формами организованной преступности, в первую очередь с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем, что подрывает законную экономику и создает угрозу стабильности, безопасности и суверенитету государств. Анализ свидетельствует, что важной тенденцией современного периода борьбы с наркобизнесом и легализацией преступных доходов является разработка комплекса мер, направленных на повышение эффективности борьбы с организованной преступностью. В числе таких мер, наряду с финансовыми, организационными, уголовно-правовыми, особое значение имеют меры уголовно-процессу-ального характера, преследующие цель повышения эффективности уголовного судопроизводства по делам данной категории. Конституция РФ так же как и уголовно-процессуальное законодательство, нуждается, несомненно, в реформировании. Однако вызывает серьезные сомнения предположение, что одним из направлений такого реформирования должен стать отказ от демократических принципов уголовного судопроизводства. Международно-правовые акты допускают применение специальных методов борьбы с незаконным оборотом наркотиков и легализацией незаконных доходов, включая применение специальных методов расследования. В то же время решение данных вопросов, по мнению О.В. Ведерниковой, следует искать в рамках национального законодательства.
Социоправовой аспект некоторых проблем договорной федеративной политики России осветил Р.И. Карчаа (старший научный сотрудник отдела правовой социологии и эффективности законодательства РПА
Минюста РФ, канд. социолог. наук). Им, в частности, было отмечено, что именно в концепции нового регионализма применительно к конечной цели развития федеративных отношений расходятся взгляды сторонников и оппонентов договорного процесса. По мнению новых регионалистов, целью возможной трансформации государственных устоев России должно стать создание стабильного государства, ориентированного на развитие и консолидацию общества в условиях устойчивого экономического развития и укрепления рациональных межрегиональных хозяйственных связей. В подобных взглядах присутствует прогрессивное начало, и с ними при всей их полемичности можно было бы согласиться при одном большом 'но'. Это 'но' состоит в том, что будущее федеративное устройство страны в безусловном порядке должно быть основано на естественных, добровольных и осознанных началах, на эволюционных, а не революционных процессах развития. В противном случае любые силовые попытки или грубое навязывание пусть даже и прогрессивных в основе своей принципов федеративного устройства России, тем более с перекраиванием границ, неминуемо приведут к созданию глобального по масштабам и острейшего по форме проявления конфликтного поля, вызовут всплеск сепаратистских настроений во всех без исключения национально-территориальных образованиях Федерации. Р.И. Карчаа подчеркнул, что в условиях недостаточности федеральной правовой базы учет специфики регионального развития и особенностей восприятия конкретным регионом рыночных организационных отношений возможен только на основе договорного процесса между федеральными и региональными органами государственной власти.
С.В. Петровский (РПА
Минюста РФ) в своем выступлении попытался исследовать вопрос интеллектуальной собственности (терминологический аспект в контексте права РФ). В последнее время термин 'интеллектуальная собственность' у многих на слуху. Между тем в российском праве до сих пор нет не только нормативного определения интеллектуальной собственности, но и ясности в вопросе о самой юридической природе прав, составляющих интеллектуальную собственность. Наряду с указанным термином в законодательстве применяется словосочетание 'исключительные права', употребляемое для обозначения той же совокупности прав. Для именования объектов данных прав в действующем законодательстве вообще есть пять различных категорий. Ряд законов РФ не соответствует Конституции РФ и ГК РФ, учитывая вещный характер интеллектуальной собственности. Однако, поскольку термин 'интеллектуальная собственность' введен в Конституцию РФ, ГК РФ и другие нормативные акты, он требует своего исследования в контексте нашего законодательства.
Механизм правовой защиты и Конституция РФ - тема доклада В.В. Бойцовой (проф. Московской государственной юридической академии, доктор юрид. наук). С точки зрения В.В. Бойцовой, в действующей Конституции РФ занижена планка гарантий прав по контрасту с подобным, а зачастую детальным регулированием механизма власти. В ней лишь названы элементы институционального правозащитного механизма, но не разъяснен способ использования этого механизма рядовыми гражданами. Это одна из причин того, что граждане не воспринимают Конституцию РФ как документ, защищающий их права, - как 'живую конституцию'. Реформированная российская Конституция призвана обеспечивать базовые информационные потребности граждан в сфере защиты их прав.
В.В. Бойцова внесла ряд предложений, которые желательно было бы отразить в Конституции РФ. Так в частности, она предлагает отразить в Конституции: 1) принцип гласности и открытости правообеспечительной деятельности; 2) очередность рассмотрения жалоб - приоритетность разрешения заявлений, имеющих публичный интерес, или тех из них, промедление с рассмотрением которых может привести к серьезным нарушениям прав человека и гражданина; 3) сущностные черты и основные функции Уполномоченного по правам человека РФ как важнейшего правозащитного института; 4) правозащитную функцию прокуратуры что позитивно скажется на юридическом потенциале прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека.
Российская модель 'переговорного федерализма' - тема доклада Л. Полищука. В нем были рассмотрены, в частности, проблемы федерализма и нового межрегионального неравенства, предпосылки, формы, последствия 'переговорного федерализма'; динамика институтов российского федерализма в целом.
Л. Полищук отметил, что важная роль в системе движущих сил, формирующих облик российского федерализма, принадлежит экономике: реформирование государственного устройства России происходит одновременно с глубокими структурными и институциональными преобразованиями в экономике и экономические проблемы переходного периода отражаются в политических процессах, и, наоборот, экономика подвержена мощному влиянию политических отношений центра и регионов. Ход событий последних лет опроверг широко распространенные перед началом рыночных реформ ожидания, что демонтаж центрального планирования позволит направить экономические и политические процессы по разным руслам и что нарождающийся рынок абсорбирует и разрешит распределительные конфликты переходного периода. Опыт становления российского федерализма, заметил Л. Полищук, - это одна из наиболее зримых иллюстраций сохраняющегося тесного переплетения государства и рынка.
Далее докладчик подчеркнул, что выгоды структурной перестройки экономики распределены по территории России крайне неравномерно. Первопричиной этого являются унаследованные российской экономикой структурные искажения дореформенного периода, а также в определенной мере географические факторы. Однако то обстоятельство, что это неравенство воспроизводится и, возможно, продолжает усугубляться, связано с нарушениями в институциональной среде и, главное, с отсутствием полноценного общероссийского рынка труда и таких предпосылок инвестиций, как предсказуемый правовой и налоговый режим, гарантии прав собственности и общая политическая стабильность в государстве. Кроме того, неспособность федерального правительства удовлетворительно осуществлять свои функции объективно подталкивает региональные власти к дальнейшему расширению de facto собственных полномочий, включая вопросы международных отношений, таможенной и иммиграционной политики, прав собственности и управления денежной массой. Сложившаяся в России модель 'переговорного федерализма' находится в очевидном противоречии с центральной идеей федерального государства - разделением властных функций и сфер деятельности между правительствами двух уровней, каждое из которых независимо функционирует в своей сфере полномочий. Особенностью российской федеральной системы является то, что она формируется в значительной мере спонтанно, и основные участники этого процесса не связаны жесткими ограничениями формального права или конституционной традиции. Поэтому, констатирует Л. Полищук, отсутствие четких правил регламентирующих распределение ресурсов, полномочий и ответственности между центром и регионами, ведет к утрате контроля над макроэкономическими процессами, межрегиональному неравенству и неэффективному распределению ресурсов.
Г.Л. Чудновский (советник губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, канд. эконом. наук) говорил о региональных согласительных механизмах обеспечения стабильности в субъектах Федерации с особым конституционно-правовым статусом. В своем докладе он остановился на процессах, отражающих изменение (уточнение) формы федеративного устройства России, предусмотренные Конституцией и адекватными ей актами, с учетом опыта организации и проведения переговорных процессов в Тюменском регионе. Им в том числе было отмечено, что, 'расширяя рамки использования переговорных процессов, можно утверждать, что решение всех вопросов, которые требуют предварительного согласования органов государственной власти края (области) и автономных округов, должно быть четко закреплено в региональных договорах об условиях вхождения автономных округов в состав края (области)', а для придания юридического веса этим договорам и обеспечения их правовой значимости они должны проходить регистрацию в Минюсте РФ.
Выступление С.В. Приваловой (аспирантка Российской академии государственной службы при Президенте РФ, г. Иркутск) было посвящено становлению эффективной государственной службы в аспекте положений Конституции РФ. Ею было отмечено, что распад СССР в декабре 1991 г. поставил перед Россией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, формирования нового государственного аппарата, прежде всего государственной службы. Именно институту государственной службы надлежит, опираясь на действующее законодательство, объединить усилия всех ветвей власти, добиваясь тем самым управляемости и динамизма общественных процессов.
Для становления новой системы государственной службы важное значение имеет то, что Конституция РФ 1993 г. провозгласила такие право-установления, как верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ (п. 2 ст. 4), принцип разделения властей (ст. 10), равный доступ граждан РФ к государственной службе (п. 4 ст. 32).
Далее С.В. Привалова осветила некоторые проблемы, связанные с применением этих принципов. Предусмотренная в Конституции формулировка принципа верховенств Конституции и федеральных законов на всей территории РФ, по ее мнению, как бы приравнивает Конституцию к федеральному закону по предмету регулирования, что умаляет ее роль как Основного Закона государства. При применении ст. 10 Конституции некоторыми учеными и практиками ошибочно понимается, что в этой норме речь идет 'о разделении властей'. Соглашаясь с точкой зрения таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Н.М. Казанцев, Г. Мальцев, С.В. Привалова отметила, что в применении указанной нормы Конституции речь должна идти не о 'разделении властей' (власть в России одна, и носителем суверенитета, единственным ее источником является многонациональный народ), но о разделении осуществления государственной власти, т. е. речь идет о том, что разделяется 'не сущность власти, а структуры и механизмы ее практической реализации' (Сн.2). В заключение она остановилась на принципе равного доступа граждан к государственной службе; было предложено законодательно определить механизм ответственности должностных лиц, решающих вопросы доступа к государственной службе.
На конференции были также заслушаны-доклады по проблемам совершенствования конституционного строительства и парламентаризма в Республике Тыва (К.А. Бичелдей - зам. председателя Конституционной комиссии Республики Тыва, председатель комитета по законодательству, конституционно-правовой политике Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва), по социальным измерениям конституционных процессов методологии регионального законотворчества (С.Н. Баранец - канд. философ, наук, администрация Астраханской области, М.Ф. Орлова - Астраханское областное представительное собрание).
С.В. Привалова, аспирантка Российской академии государственной службы при Президенте РФ, г. Иркутск
СНОСКИ:

1) С полным текстом выступлений можно ознакомиться в издаваемых ИНИОН РАН проблемно-тематических сборниках в рамках серии 'Федерализм, региональное управление и местное самоуправление'.

2) Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Г.В. Атаманчука, М., 1997. С. 48-49.

Категория: Скрывая негодование